国内市场尚在培育中 光伏补贴不宜引入竞争机制

来源:中国能源报    作者:钟银燕  2013年02月14日 10:29:37  二维码   
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作为全球战略新兴产业之一,各国的光伏发展始终与“补贴”力度密切相关。合理的光伏补贴标准不仅对整个产业规模起到举足轻重的作用,同时也考验着政府的管理智慧与管理水平。

自年初全国能源工作会议上公布2013年国内光伏装机目标10GW之后,行业内掀起了光伏电站补贴标准与补贴金额的讨论高潮。目前,国家对大型光伏电站补贴实行每千瓦时1元的统一上网电价,并将于一季度末推出对分布式光伏电站的补贴标准。业内普遍预测,分布式补贴标准应在0.4-0.6元/千瓦时之间。按照国家大型光伏与分布式光伏电站同步推进的规划,今年新增10GW光伏项目至少需要10亿元以上的国家补贴。加上在2012年底抢发的4.5GW“金太阳”工程与光电建筑一体化项目,预计2013年,全年光伏补贴资金或将突破300亿元,其中仅“金太阳”一项就需要247.5亿元的财政支出。

“一年300亿元的光伏补贴”再次引发行业对于“应否在补贴标准中引入竞争机制”这一话题的讨论。

竞争机制推动作用不明显

与国际上普遍实行的统一光伏上网电价有所区别,我国对光伏电站补贴主要有三种模式,即大型光伏电站统一上网电价、“金太阳”与“住建部光电一体化”项目的补贴。2012年,仅上述三项补贴项目,每年就需要财政部上百亿的资金支撑,光伏补贴资金数额巨大,讨论引入竞争机制也在情理之中。

其实,早在2009年,我国第一个10兆瓦敦煌大型光伏示范电站项目,就曾经在光伏补贴中引入竞争机制。尽管当时在竞标中出现0.69元/千瓦时的最低价,但结果并未按照“价低者中”的原则,而是将中标价格调整到1.09元/千瓦时。

民生证券新能源首席分析师王海生在接受采访时说:“是否引入竞争机制,需要看国家做这件事情的目的是什么。事实上在中国,无论风电还是光伏都经历过几轮的特许权招标,但招标结果并不理想。现在回过头来看2009年光伏第一示范项目的招标,会发现当时中标价格即使放在现阶段也明显过低。这种欠缺理性的结果对推动光伏行业发展的作用是不明显的。”

“光伏产业发展到如今,产品成本与企业盈利空间已经是相对透明的市场,如果国家在大力发展光伏产业之时,在补贴中引入所谓的竞争机制,无疑是逼迫企业承受更低的盈利能力,这对当前的光伏行业、企业而言无疑都将是雪上加霜。”王海生说。

可再生能源学会副理事长孟宪淦也指出,国家扶持光伏产业的态度是非常明确的,将光伏产业定位为重点培育的战略新兴产业。作为需要培育的产业,国家有责任有义务去花费支撑光伏产业发展的必要成本,同时也要允许投资者与供应商有合理的利润空间,才能真正促进光伏行业持续稳定地发展。

“国家应尽可能保护和促进这个产业发展,在对‘路条’的控制上、资源的分配上、并网的难题解决上加大监管力度,而非在补贴中引入竞争机制。”孟宪淦说。

电力市场不完善 优质民企易被挤出

竞争机制在成熟的市场化环境下,可以有效加速产业的“优胜劣汰”,但选择恰当的时机也是至关重要的因素。

迈哲华能源电力部行业分析师孙拓说:“引入竞争机制是各个领域中的一个大趋势,终有一天是要完全市场化、竞争化的。但当前对国内光伏补贴引入竞争机制还为时过早,时机也还不成熟。”孙拓同时指出,国内出台的补贴政策应对光伏产业起到保护和促进的作用,而不是加速市场红海化的角色。

“很显然,在补贴中引入竞争机制对行业和企业各有利弊。如果采用合理的竞争机制,可以有效促进行业竞争,扶植一批产品质量好,价格低的企业,使资源得以充分地有效利用,但缺陷也是显而易见的。首先,在现代化电力体制市场没有完善之时,盲目在补贴中引入竞争机制,必将导致企业将更多的精力专注于价格战,忽视对产品技术的研发,丧失我国民营企业已在光伏领域取得的地位与话语权。另外,盲目在补贴中引入竞争机制也将对我国以民企为主的光伏行业利润形成打压之势,迫使国家大量补贴集中流入少数国企,重蹈其他行业的‘国进民退’现象。”孙拓说,“在大量破产出局的民营光伏企业当中将不乏技术领先者,给国内光伏产业造成重大损失。”

王海生也强调,从更深的层次来看,在补贴中引入竞争机制也将导致部分企业铤而走险承受短期的亏损,用长期的利益换取短期的利益,出现短期非理性的抢夺局面。“这个抢夺实际上是短期利益和长期利益的倒挂,同时留下一个无风险套利的口子,部分光伏企业为抢夺补贴资源只有依靠关系和门路。这明显与国家补贴促进光伏产业的初衷相违背,所以需要国家出台合理的制度才能约束这些行为的发生。”王海生说。

补贴应以提高资金效率为前提

在采访中,一些专家对光伏补贴中资金利用效率不高表示担忧,矛头多指向“金太阳”的这一事前补贴政策。该专家给记者算了一笔账,他指出,2012年建设的大型光伏电站的规模是7GW,按照0.6元/千瓦时的标准计算,仅需要42亿元的补贴。但在2012年末批准的4.5GW“金太阳”项目,按照5.5元/瓦的补贴标准计算,仅此一项就需要200亿元以上的国家补贴。

“用200亿撬动4GW-5GW的光伏装机量,是不是有些不可思议?更何况‘金太阳’补贴的对象是制造企业,并未真正补贴到绿电上。之所以提出在补贴上引入竞争机制也是希望补贴的标准要规范化和市场化,补贴额度应交给市场决定。”该专家是补贴采用竞争机制的支持者。

但他强调:“搞公开透明的招投标竞价,哪个企业要求的补贴额低就给哪个企业补贴,这样的程序走下来,获得补贴的企业一般来说是科技实力强、有竞争优势的企业,由他们来做光伏发电行业,再合适不过。政府不仅能够节省大量调查行情的成本,掌握了光伏发电产业真实的情况,同时也抑制了大量不合格的企业进入该行业,造成财政资金和社会资金的浪费。接下来,以招投标方式确定的补贴额为基准,结合全国各地的区域差异,最终形成合理的补贴标准,最大程度地抵消政府干预对能源价格的扭曲。”

对于光伏补贴引入竞争机制,无论支持方还是反对方,记者发现,大家的出发点均是站在推动国内光伏产业发展的角度,希望国家进一步提高光伏补贴资金的利用率。但值得注意的是,在目前国内尚未建立起现代化的电力体制环境下,贸然在补贴中引入竞争机制,只能倒逼企业用长期利益换取短期利益,也将是整个行业的一个倒退。

王海生介绍,全球并没有一个国家在光伏补贴引入竞争机制。他说:“中国并不是一个电力体制最合理的地区,如果是国外都没有的话,在中国首先推出就是面临极大风险,所以这种形式的合理性还是有待商榷的。”

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责任编辑:肖何
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