第三，在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿，和完善所有相应条件的要求。因此，和企业一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别，按“伤其十指不如断其一指”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级，只有这样才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。
同样，发达国家的政府也必须对其企业家所要从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持。由于发达国家可以用来支持基础科研的经费并非无限，因此，也和发展中国家一样必须根据可能的回报来配置有限的科研资源，这种配置也就是一种产业政策。
许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。
成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业。所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。
政府因势利导的作用各有差异
水皮：政府因势利导作用在不同产业有何不同？
林毅夫：这正是我要谈到的第四大推论。
在我国当前经济发展进入新常态之后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？从新结构经济学的视角看，根据现有产业和国际前沿的差距，可将我国的产业分成5种不同类型，政府对其因势利导的作用各有差异。
第一种是追赶型产业。2014年我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元、德国44999美元、日本38491美元，韩国24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水平，比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。
对此，我国的相关企业可以以并购的方式获取国外的先进技术，政府可以提供必要的外汇和投资保护的协助。地方政府也可以根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境。国外许多高端生产企业，会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断扩大的需求，并以我国为基地生产供应世界各地的市场。
第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。中央或地方政府在这些新产品或新技术开发所需的基础科研上，可以像发达国家一样提供资金支持。
领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场；中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业的海外拓展必要的支持。
第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失了比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余的产业。
对于失掉比较优势的劳动力密集加工业，可以帮助企业把加工部分转移到向非洲和其它低收入国家去创造第二春，使我国的GDP变为GNP。我国进入到新常态以后，增长速度从过去36年年均9.7%的高速回落到现在7.0%左右的中高速，这些产业在国内也就出现了不少过剩产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺，我国政府可以像支持失掉比较优势的劳动密集型加工出口产业向非洲和其它低收入国家转移那样，以同样的方式支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、和我友好、基建投资需求大的发展中国家，这样的投资既能使这些企业摆脱困境，也能帮助那些发展中国家发展，是一个双赢的选择。
第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时10年以上，成本投入高达10亿美元，信息、通讯产业的软件、手机等，研发周期仅为几个月或1年，则属于人力资本需求高、研发周期短的“弯道超车型”新兴产业。
在这类产业的发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、完备的生产加工能力，和能够把概念迅速变成产品等优势，并已经出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功的企业。各地政府可以针对这类企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新型人才创业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业在当地的发展。
第五种是战略型产业。这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具比较优势，但是，其发展关系到我国的国防安全，例如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。
对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。但是，这类型产业落户在哪个地方，会间接地促进那个地方军民融合配套产业的技术进步和产业升级。所以，各地政府可以支持鼓励配套产业的发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件，来争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。
在经济新常态下我国仍然处于大有作为的战略机遇期，根据各类产业的特征，发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用，推动产业转型升级。即使在相对不利的国际外部环境下，我国经济在十三五期间也仍然能够保持6.5%以上的中高速增长，到2020年前后跨过人均国内生产总值12615美元的门槛，进入到高收入国家的行列，为实现中华民族伟大复兴的中国梦立下一个重要的里程碑。
政策过去正确不代表现在不需改革
水皮：对于过去30多年中国经济的增长绩效，学界有观点认为是政府选择退出经济领域，废除众多管制，选择性地提供了有利于工商业发展的政策法规环境，创造和维护了一个相对促进绩效的竞争秩序框架所取得的成果。并认为这可以证明市场的重要性，从而反对政府在经济发展过程中发挥超过“保护产权、加强法制和维持社会秩序”的作用。你怎么看？
林毅夫：显然，在争论中多数学者把转型问题和发展问题搞混了。就从计划经济向市场经济转型而言，不管发展绩效好或发展绩效差的国家，政府对经济的干预和管制都必然减少，否则，就无所谓转型可言。问题是：是否政府的干预取消得越彻底，经济发展的绩效就越好？
从前苏联、东欧和拉美、非洲国家的经验来看，那些推行休克疗法的国家经历了初期的经济崩溃、停滞后，目前大多仍然危机不断；拉美国家则在推行华盛顿共识改革以后，虽然有不少像智利那样，各种市场自由化的指标都很超前，被认为是华盛顿共识改革的模范生，但是，经济绩效改善有限，普遍仍然深陷中等收入陷阱之中。所以，不能因为在中国的转型过程中政府的干预确实越来越少，就认为这是市场自由主义的胜利。现在对华盛顿共识推行最卖力的国际货币基金组织最近发表文章，承认过去宣扬的改革策略有许多失误，结果跟预期有很大的差距。
同时，我认为在中国不采用华盛顿共识的休克疗法而采用渐进双轨的转型政策是正确的，但是，这并不代表我像媒体上所评论地那样，认为这些政策不需要改革。
在2014年的一次学术讨论会上，我指出，首先，如果像维迎那样认为，除了保护产权、加强法治、维持社会秩序（显然在这三点上中国还有许多改善的空间）外，中国政府的其他政策都是错误的，那么，中国怎么能够维持35年年均9.8%的高速增长，创造人类经济史上不曾有过的奇迹？并且，是唯一没有出现过严重金融经济危机的新兴大国？何谓正确的政策？应该是以政策的结果，而不是以先验的标准来评定。从这些成绩来说，应该肯定中国政府过去30多年采取的政策绝大多数是正确的。
维迎等人认为中国绝大多数政策是错误的，实际是因为中国的经济转型没有按照西方主流的理论来进行。而他是以西方主流理论作为参照来评论的。在上世纪80年代社会主义国家开始转型时，曾任世界银行首席经济学家、美国哈佛大学校长和美国财政部长的劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）曾说，“经济学界有一个难得的共识就是，从计划经济向市场经济过渡应该遵循华盛顿共识的休克疗法”，当时认为像中国推行的“渐进双轨的制度是比计划经济还糟的制度”。但是，这种被普遍认为错误的最糟的渐进双轨制改革，却让中国维持了稳定和快速发展，取得了人类经济史上不曾有过的奇迹。
可是，过去正确的政策并不代表现在就不需要改革，因为条件不断在变化：过去，以价格扭曲和市场垄断，来保护补贴那些在违反比较优势产业中缺乏自生能力的国有企业，是维持经济社会稳定的必要措施，和休克疗法相比是两害相权取其轻的政策；现在，经过30多年的高速发展，中国已经是一个中等偏上收入国家，资本已经不再极端短缺，许多原来不符合比较优势的产业现在已经符合比较优势，再给这些产业中的企业保护补贴，对稳定经济不仅没有必要，还会加剧寻租、腐败和收入分配不均，这时就需要与时俱进地给予改革。
那些以为我主张政府过去30多年的政策绝大多数是正确的，就推论我认为我主张中国政府过去推行的政策不需要进行改革的人，显然没有理解我过去的一系列相关论述的核心要义：“必须随着资本积累和要素禀赋的提升，原来违反比较优势的产业逐渐变成符合比较优势，原来保护补贴是雪中送炭，现在变成锦上添花，要消除腐败和收入分配扩大化，就必须把保护补贴消除掉，也就是深化改革。”
水皮：中国的转型经验是否意味着政府需要主导产业发展的政策？
林毅夫：首先，需要产业政策并不是从中国的转型经验而来，而是新结构经济学根据经济增长的本质和各国发展经验的分析而来；其次，需要产业政策也不就是需要政府主导产业发展，而是需要政府因势利导帮助克服产业升级中企业家所不能解决的外部性和软硬基础设施的完善问题。现代经济增长的本质是技术不断创新、产业不断升级。产业升级要成功，企业家所进入的产业必须符合比较优势，要素生产成本才会在国内国外处于最低水平。但是在市场上竞争的是总成本，除了要素生产成本外还包括决定于软硬基础设施的交易费用。软硬基础设施的完善不是企业家自己能完成的，需要政府协调不同企业家来进行或是政府自己来提供，这样具有比较优势的产业才能变成市场上具有竞争优势的产业。但是，政府能用来改善软硬基础设施的资源是有限的，而不同的产业所需要的软硬基础设不完全相同，所以，政府必须对有限的资源进行有选择性的使用，优先支持对经济发展有最大贡献的技术的创新和产业的升级，也就是必须有“产业政策”。
新结构经济学中所倡导的产业政策制定的框架是“产业甄别和因势利导”，对发展中国家的追赶型产业其步骤如下：第一步是政府从人均收入水平比自己高一、两倍，过去二三十年发展很好的国家现有的可贸易产业中去甄别可能符合自己国家现阶段经济的潜在比较优势的产业，也就是从要素生产成本来看已经处于全球最低，但由于软硬基础设施不完善而交易成本太高，以至于未能发展成为具有竞争优势的产业；
第二步则看是否已经有国内的企业自发进入上述产业；如果没有，则第三步，进行招商引资；第四步则在第一步所确定的产业之外，看是否有企业自发并已经进入其他有潜力可以迅速变成竞争优势的产业；第五步则是为上述二至四步里的企业解决扩大生产或新企业进入的软硬基础设施的瓶颈限制以降低交易费用；第六步则是给予创新企业一定的外部性补偿。
上述六步法是根据十六、七世纪以来经济发展取得成功实现了追赶的发展中国家的产业政策的特征总结出来的，在这个框架中企业是否进入某种产业，也就是，第二到第四步，是企业自己的选择，而不是政府指定的。
所以，需要有第一步则是为了避免政府太冒进，这是过去绝大多数发展中国家的产业政策失败的原因。同时，也是为了避免企业以发展某种先进的产业为理由向政府寻租，这是在拉美、其他许多发展中和发达国家经常出现的现象。
需要指出的是，企业家除了像维迎所宣扬的那样会靠创新来获利外，企业家也会利用各种理由寻租、绑架政府来谋利。2008年那场国际金融经济危机，就是华尔街的金融寡头绑架美国政府政策的结果。所以，政府固然要给企业家的创新提供自由的环境，但是，政府也要提防被企业家绑架。
上述框架可以让收入水平较低的发展中国家在有效的市场基础上，政府发挥积极有为的作用，帮助在第二步到第四步中有企业家精神的企业利用后发优势来加速经济发展。对于中等发达国家，多数产业和发达国家仍有差距，上述六步法依然适用；对于少数产业则可能接近或已经达到国际先进水平，以及因为技术创新方式的变化而有弯道超车的机会。对于这两类产业，新技术或新产品开发，企业需要自己来做，发展中国家的政府则需要和技术产业都已经处于国际前沿的发达国家的政府一样，对开发新技术、新产品所需的基础科研给予支持。需要指出的是，发达国家的政府由于预算有限，对基础科研的支持是需要有所选择的，发展中国家的政府也同样不能避免选择，这种选择本身也是一种产业政策。
超越了凯恩斯主义和供给学派
水皮：从前不久杭州G20峰会聚焦结构性改革问题来看，各国似乎都面临结构性改革问题，但推动都比较困难。中国的结构性改革能否持续推动下去并取得成果？
林毅夫：各国推行结构性改革都很难。美欧从2008年的危机之后开始推结构性改革，但至今8年过去了仍没见什么动静；日本经济1991年泡沫破灭到如今25年了，其结构性问题也没什么改变。中国之所以能够下定决心推行供给侧结构性改革，有其制度的优越性因素。
去年中央经济工作会议提出，今年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，实施相互配合的五大结构性改革措施。
确定这样一个总的政策方向，考虑到了当前中国经济面临的最大挑战。分析2010年到现在这几年中国经济增速下滑的原因，可以看出中国作为一个发展中转型中国家必然存在的体制、机制、结构性问题，同时也有外部性、周期性的因素影响。
经济的长期可持续发展有赖于供给侧的生产力和市场竞争力水平的不断提高，总体上推动中国经济增长应该以推进供给侧结构性改革为主线。在进行供给侧结构性改革时，中央所指出的五个方面都很重要。由于我国经济增长的持续下滑有外部性和周期性因素的影响，而且展望未来，美欧日等发达国家可能会因为未能真正进行结构性改革而陷入像日本那样长达10年、20年的增长疲软，这种外部性、周期性的影响有可能长期存在，针对这种情形，要保持中高速增长，需要适度扩大国内的投资和消费总需求，不过扩大投资的总需求可以和供给侧结构性改革的补短板投资结合起来。
我国虽然在钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝、煤炭等产业过剩产能严重，但是，这些都属于中低端的产业，我国可以向中高端产业升级。2015年我国进口的工业制成品就达1.2万亿美元，这些都是国内不能生产的技术、质量、附加值比较高的产品，在这些产业领域的投资属于补短板。另外，我国在基础设施、农田水利、环保、城镇化、经济适用房等方面都还有许多欠账，这些也都是我国经济的短板。
在这些方面投资的经济效益和社会效益都很高。这些投资短期内能创造需求，长期则提高生产力，促进经济的可持续发展和社会的和谐。而且，这些补短板的投资会为钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝、煤炭等产业创造需求、减少过剩，这样去产能也会容易进行。这些过剩产能行业也属于杠杆率最高的行业，需求增加了，企业盈利状况改善，能够还债，杠杆率也能下降，所以，这些补短板的投资在本质上也属于去杠杆的措施。同时，投资能够创造就业，促进家庭收入的增长，改善未来的预期，增加家庭买房需求，有利于去房地产的库存。
其实，适度扩大总需求和推动供给侧结构性改革不是二选一的单选题，而是相辅相成的。把适度扩大总需求和以补短板的结构性改革相结合作为抓手，辅之以降成本的结构性改革，能够为存在产能过剩、高杠杆、多库存的部门创造需求，有利于去产能、去杠杆、去库存的结构性改革的推行，在稳增长的同时调结构，提高我国经济的生产力，促进竞争力和可持续发展。我国有能力把稳增长和调结构两者结合起来，这是我国和发达国家的最大不同，也是我国优于其他发展中国家的地方。
水皮：中国现在这种供给侧改革与西方供给学派或凯恩斯主义的理论主张到底区别何在？
林毅夫：国内学界、舆论界一般都是拿国外的理论来看中国的政策。比如，大家说过去中国的政策是需求管理，是凯恩斯主义的政策。去年11月10日，中央提出要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革，国内学界、舆论界马上又说，中国抛弃了凯恩斯主义，中国现在拥抱供给学派的政策了。
这两种看法其实都不正确。
凯恩斯主义的措施是“挖个洞、补个洞”或发失业救济的短期提高需求，但长期不增加劳动生产率的措施。供给学派的政策是在1980年代新自由主义盛行时，美国总统里根推行的政策，这个学派主张用普遍降税的方式来提高投资的积极性，反对使用产业政策。
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